一、为什么要进行土地制度改革

现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。主要表现为：一是土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多。二是农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价。三是宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实。四是土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够。

二、改革试点基本原则

把握正确方向，坚守改革底线，维护农民权益，坚持循序渐进，注重改革协调。

三、改革坚守三条底线

土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

四、改革试点主要目标

健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、资源有偿退出的农村宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法和修改完善相关法律法规提供支撑。

五、政策支持文件

中共中央办公厅、国务院办公厅关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见（中办发［2014］71号文），

全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区暂时调整实施有关法律规定的决定（人大常委会字［2015］1号文），

国土资源部农关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点实施细则（国土资发［2015］35号文），

财政部、国土资源部关于农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法（财税[2016]41号）

中国银监会、国土资源部关于农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法（银监发[2016]26号）

六、农村土地制度改革试点工作内容

（一）土地征收制度改革

缩小土地征收范围

制定土地征收目录，一是国防和外交等国家公共管理需要的；二是由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设需要的；三是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要的；四是由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设需要的；五是由政府在城镇建设用地范围内，组织实施成片开发建设需要的；六是法律规定可以征收农民集体所有土地的其他情形。

探索公共利益用地的认定程序方法，建立公共利益认定争议解决机制。

规范土地征收程序

（1）开展拟征收土地现状调查；（2）征前公告。将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等主要内容在拟征收土地所在的农村集体经济组织范围内进行公告，听取被征地农民意见；（3）组织开展社会稳定风险评估；（4）签订协议；（5）测算费用，专户储存，专款专用；（6）用地报批；（7）批准征地，公告并组织实施。

完善被征地农民合理、规范、多元保障机制

（1）探索合理确定和调整区片综合地价的依据和方法；（2）探索拓展安置的途径。因地制宜探索留粮、留地、留物业、安置费用代管、入股等多元保障机制；（3）探索将被征地农民纳入社保的具体方式；（4）探索房屋补偿的具体方式。

（二）集体经营性建设用地入市制度改革

完善农村集体经营性建设用地产权制度

1．明确农村集体经营性建设用地入市主体和实施主体。

入市主体为集体土地所有权人，包括村集体经济组织或村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织。

实施主体为经入市主体委托的具有法人资格单位，包括股份合作社、土地专营公司、集体资产管理公司。

2．落实农村集体经营性建设用地使用权入市权利。

依法入市的农村集体经营性建设用地使用权，与同等类型的国有建设用地使用权，享有同等权利、同等责任。

3．依法保护农村集体经营性建设用地使用权。

国家因公共利益需要，征收、征用集体经营性建设用地的，应依法对集体经营性建设用地所有权人予以合理补偿，各省、自治区、直辖市要制定具体补偿办法和标准。

明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径

1．明确农村集体经营性建设用地入市范围。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的集体所有土地。

2．明确农村集体经营性建设用地入市条件。

属于入市范围内的农村集体经营性建设用地，符合依法取得、不动产权利清晰、规划用途明确、具备开发建设所需基础设施等基本条件的，可以依法依规入市。

3.明确农村集体经营性建设用地入市途径

（1）就地入市途径。依法取得，符合土地利用总体规划、城乡规划的存量集体经营性建设用地，具备开发建设所需基础设施等基本条件的，可以直接就地入市。

（2）调整入市途径。根据土地利用总体规划和土地整治规划，在确保建设用地不增加、耕地数量不减少、质量有提高的前提下，对零星、分散的农村经营性建设用地先复垦后，可按计划调整到本县域范围内入市。

（3）村庄整治入市途径。经整治后的村庄建设用地，在优先保障居民住房安置等用地后，不予征收的，规划为经营性用途的集体建设用地可以入市。

建立健全市场交易规则和服务监管制度

1．引导农民集体加强入市内部管理。

落实农民对土地入市的民主管理权利。建立农村集体经营性建设用地入市公示制度。规范农村集体经营性建设用地入市收益内部分配和使用管理。

2．规范农村集体经营性建设用地入市实施管理。

严格市场准入管理。规范入市方式和价格管理。规范现有集体建设用地入市管理。加强集体建设用地使用权登记。

3．建立城乡统一的建设用地市场调控监管服务制度。

建立城乡统一的建设用地规划管理制度。建立城乡统一的建设用地使用权金融管理制度。健全城乡统一的建设用地税收制度。加强和改善市场服务工作。

（三）宅基地制度改革

完善宅基地权益保障和取得方式。

1、探索妥善解决农村宅基地确权登记颁证中存在的问题。

2、科学确定“一户一宅”的分配原则。

3、探索以多元化手段，保障农村居民户有所居，健全农民住房保障机制。

探索宅基地有偿使用制度。

1．对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体成员通过继承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地的，进一步明确和优化有偿使用的标准、年限和有偿使用费的收缴办法，提高节约集约用地水平。

2．探索多种形式的有偿使方式，如有偿选位、有偿调剂等；并研究如何通过有偿使用，充分调动农村基层组织的积极性。

3．配合农民住房财产权抵押担保试点，慎重稳妥探索宅基地用益物权的实现方式和途径。

探索宅基地自愿有偿退出机制。

1．探索和研究自愿有偿退出的具体形式、范围、规则与平台，研究分析各种形式的利弊，提出相关政策建议。

2．探索和研究在县域范围内通过土地整治统等利用闲置宅基地的制度安排。

3．研究探索宅基地自愿有偿退出与集体经营性建设用地入市的统筹、与完善集体建设用地二级市场的统等。

完善宅基地管理制度。

1．研究充分发挥村民自治组织的作用。

建立健全并全面落实村级各项民主管理制度，强化农民集体对宅基地取得、使用、退出以及抵押担保等的审核和管理，切实保障所有者权益，确保所有者权利。

2．研究如何更好发挥政府作用。

进一步发挥村级土地利用规划对宅基地规模和布局的引导管控作用。探索在“多规合一”基础上编制村级土地利用规划，合理确定农村居民点的布局和规模，作为宅基地使用和管理的重要依据。同时指导集体经济组织制定村级宅基地有偿使用和退出收益分配使用管理办法，加强对宅基地管理和实施情况的监督。

3.改革宅基地审批管理制度。

宅基地审批权下放至乡（镇）人民政府，占用存量建设用地的由乡（镇）人民政府直接审批；占用农用地的，由县人民政府办理农用地转用手续后，乡（镇）人民政府审批。

探索宅基地 “三权分置”。

1．探索落实宅基地所有权，重点解决所有权虚置的问题。

2．探索研究资格权的内涵、认定主体、标准、程序、确权方式、权能、保障形式、退出方式等。

3．探索放活使用权的主体、范围、对象、用途、年限、方式、收益分配机制等。

4．探索盘活利用闲置宅基地和闲置农房的办法。如非本集体经济组织成员与农村集体以出租、合作等方式盘活利用宅基地，或由返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房后，用于发展休闲农业和乡村旅游等。同时，妥善处理宅基地与农房的关系。